Düyun-u Umumiye İdaresi

Düyun-u Umumiye Yönetimi

Merkezi İstanbul’da olan “Düyun-u Umumiye İdaresi” yabancı alacaklıları temsil eden 5 ülke temsilcisi ile yerli alacaklıları ve Galata Bankerlerini temsil eden birer üye olmak üzere toplam 7 üyeden oluşan bir İdare Meclisi (Yönetim Kurulu) tarafından sevk ve idare olunmuştur. Üyelerden birisi İdare Meclisi Başkanı olarak görev yapmakta idi.

Ülke temsilcilerinden birisi İngiliz ve Hollandalı alacaklıları, birisi Fransız alacaklıları, birisi Alman alacaklıları, birisi Avusturyalı alacaklıları, birisi İtalyan alacaklıları temsil ediyor, bir üye Osmanlılardan, bir üye de Galata bankerlerini temsilen bulunuyordu.

Üyelik süresi 5 yıldı ve Başkanlık 5 yıl süreyle İngiliz ve Fransız temsilcilerine ait bulunuyordu.

İdarenin icra-i görevleri bir Genel Müdür (Genel Direktör) ile, genel müdürlük, şubeler, kontrol kurulu, vezne, levazım ve basım müdürlükleri, teftiş kurulu, ziraat müfettişleri ve memurlar komisyonu gibi birimler marifeti ile yürütülüyordu.

Düyun-u Umumiye İdaresi’nin Görev – Yetkileri ve Reji İdaresi

Düyun-Umumiye İdaresinin görevi, yetki alanına giren aşağıda belirtilen gelirleri kendi teşkilatı, Reji İdaresi ve Tömbeki şirketi (Reji İdaresi, Tömbeki şirketi ve tütün tekeli imtiyazının yabancılara verilmesinin etkileri ve sonuçları aşağıda kısaca vurgulanmıştır) eli ile toplayıp, yönetim giderlerini ve tahsilat (cibayet) masraflarını indirdikten sonra Devlet hissesini de ayırıp, kalan miktarı Kararname kapsamındaki borçların yıllık faiz ve ana para taksitlerine (borçların mürettebatına) ayırmaktı. İdare, bir bütçe dahilinde her ay aylık gelir ve harcamalarını, her altı ayda bir Avrupa’ya gösterdiği meblağları ve senet hamillerine yaptığı ödemeleri, her yıl sonunda da bilanço ve kesin hesabını Maliye Bakanına sunmakla yükümlüdür.

İdarenin Memurları Devlet memuru gibi kabul edilecektir.

Düyun-Umumiye İdaresi Hükumetin denetimine tabi olacaktır. Hükumet İdare nezdinde bulunduracağı bir komiser ve kontrol memurları eli ile her türlü teftiş, inceleme ve soruşturma yaptırabilecektir.

İdarenin asıl görevi, bir yandan, mali işlerini iyi yönetemeyen ve mali müzayaka (zor durum) içine düşmüş olan Osmanlı Devleti’nin gelirlerini toplayıp, borçlarını düzenli bir biçimde alacaklılarına ödemeyi güvence altına almak, diğer yandan da uluslararası mali bir gözetim ve hatta denetim organı olarak faaliyet göstermektir.

Düyun-u Umumiye İdaresi’nin Yönetimine Tahsis Edilen Gelirler

Düyun-u Umumiye İdaresinin yönetim ve sorumluluğuna :

“RÜSUM-U SİTTE İdaresi“ne bırakılan :

• pul resmi(Damga Vergisi),
• alkollü içkiler (rakı, şarap ve bira gibi ispirtolu içkiler) vergisi (gümrük resimleri hariç),
• tütün tekeli gelirleri (bu kaleme Reji İdaresi’ne kiralanan tütün gelirleri girer; tömbeki tütününün gümrük resmi ve öşürü hariç),
• İstanbul, Bursa Edirne ve Samsun ipek kozası aşar gelirleri,
• İstanbul ve çevresi balık avı (saydı mahi) vergisi,
• tuz tekeli resim gelirlerinin oluşturduğu,

altı gelir türüne ek olarak, ayrıca ;

• halen % 8 olarak dondurulmuş bulunan gümrük resminin ileride yükseltilmesi halinde elde edilecek gümrük geliri fazlası ile,
• Temettü vergisinin (gelir veya kazanç vergisinin) yükseltilmesinden sağlanacak gelir fazlasından,
• Doğu Rumeli eyaleti gelirlerinden,
• Kıbrıs Adası yıllık gelirlerinin fazlası,
• Bulgaristan emaretinin yıllık gelirlerinden, ve
• Yapılacak düzenlemeler sonucu Devlet gelirlerinde sağlanacak ek artışlardan, oluşan gelirler de bırakılmıştır.

Doğal olarak, bu gelirler bu İdarenin ödemek yetki ve sorumluluğuna verilen dış borçlara da tahsis edilmiş oluyordu.

Düyun-u Umumiye İdaresinin yıllık gelirleri, “Rüsum-u Sitte” idaresinin yerine 20 Aralık 1881 tarihinde kurulduğu ilk yıl olan 1882-1883 mali yılında Devlet gelirlerinin % 17’sine tekabül eden 2,2.339.766 lira iken, giderek artmış, 1909 yılında Devlet gelirlerinin % 25,2’sini oluşturan 7.091.591 liraya, 1911-1912 yılında da Devlet gelirlerinin % 27’sine karşılık gelen 8.162.000 liraya ulaşmıştır.

Diğer Sınai ve Ticari Görevleri ve Alt Yapı Yatırımları

Düyun-u Umumiye İdaresinin yukarıdaki temel görevleri yanında, gelir kaynaklarını işletme (tuz işletmeciliği gibi), ortaklaşa kiraya verme (Reji İdaresi gibi), bağcılığın, ipekçiliğin ve balıkçılığın geliştirilmesi için numune çalışmalarda bulunma, Fransız, Alman ve İngiliz sermayesinin de katılımı ile çeşitli madenlerin işletilmesi, demiryolu ve alt yapı yatırımlarının gerçekleştirilmesi, elektrik, telefon, gaz ve tramvay işletmeciliği gibi alanlarda da faaliyetleri vardı. Böylece, batı kapitalizminin Osmanlı Devletine ve ekonomisine tam anlamıyla nüfuzu ve dolayısıyla hakimiyeti sağlanmış oluyordu. Ayrıca, bu İdareye; Haydarpaşa-Ankara ; Anadolu; Bağdat; Mersin-Tarsus-Adana; İzmir-Aydın; İzmir-Kasaba (Turgutlu); Selanik-İstanbul; Suriye; Hicaz; Transkafkas (Tiflis-Kars-Sarıkamış-Erzurum) gibi bazı demiryollarının yapımı için Hükumetçe öngörülen asgari gelirin (kilometre teminatının) sağlanması çerçevesinde tahsis edilmiş olan gelirlerin Deutsche Bank’ta veya Osmanlı Bankası’nda açılan hesaplarda toplanması ve ilgilisine ödenmesi konusunda da yetki ve görev verilerek, mali tuzak bir bütünlüğe kavuşturulmuş oluyordu. Örneğin, 1898 yılında “Osmanlı Düyun-u Umumiye İdaresi“nce kilometre güvencesi olarak toplanan para tutarı 760.000 Osmanlı lirası düzeyinde idi.

Osmanlı demiryollarının hat uzunluğu 1914 yılında 8.344 kilometreye ulaşmıştır. Dünya Savaşı sonrasında Osmanlı Devleti’nin ve ondan da Türkiye Cumhuriyeti’nin elinde kalan demiryolu uzunluğu 3.790 kilometredir.

Düyun-u Umumiye İdaresi’nin Olumlu Yönleri

Adeta bir Devlet dairesi gibi faaliyet göstermiş olan Düyun-u Umumiye İdaresinin müzakereler sonucu :

• Borç anapara ve faizlerinde başlangıçta çok önemli miktarda bir indirim yapılmasının kabulüne yol açtığı,
• Borçların konsolidasyonu yolu ile ve düzenli borç ödemeleri ile Hükumetin itibarına olumlu katkıda bulunduğu,
• Kendisinden önceki yıllara göre borçlanmayı (% 5-6 yerine %3-4 gibi) daha düşük oranlarda faizlerle ve (% 60 yerine % 80-90 gibi) daha yüksek ihraç fiyatları ile gerçekleştirdiği,
• Kapsamındaki gelirleri iyi örgütlenmiş yapısı ve şubelere ayrılmış geniş kadrosu ile etkili, verimli ve hatta dürüst yönettiği,
• Yabancı demiryolları ile kurduğu işbirliğinin Türk köylüsünün yararına sonuçlar verdiği,
• Düzeyli yönetim ve ehliyetli memur yetiştirme ve çalıştırılmasında iyi örnekler oluşturduğu,
• Hatta bu İdarenin yabancı bir mali denetim örneği olmadığı, gayrı resmi bir oluşum olduğu,

gibi olumlu görüşler ileri sürülebilir.

• Borç verenler açısından en önemli husus şudur; alacaklılar alacaklarını emin, sağlam ve tahsili kolay müemmen (güvenceli) karşılıklara bağlayabilmişlerdir.

Bununla birlikte, bütün bu argümanlar, bağımsızlığı önemli ölçüde zedelenmiş ve zamanla kalmamış Osmanlı Maliyesinin ne kadar dağınık, düzensiz, güvenirliği zayıf ve eksikliklerle malûl olduğunun ve mali işleri yönetemediğinin kanıtından başka bir anlam taşımamaktadır.

Düyun-u Umumiye İdaresi’nin Olumsuz Yönleri

• Osmanlı Maliyesi “Muharrem Kararnamesi” ile Düyun-u Umumiye İdaresinin (Devlet Borçları İdaresi) denetimine girmiş, Devlet maliyesi içerisinde ayırıcı ve özel bir yönetimin doğması kabul edilmiş ve ülke bir bakıma “devlet içinde devlet” yapılanması suretiyle adeta yarı-sömürge haline getirilmiştir.
• Ayrıca, Avrupalı bankalarla işlem yapılması zorunluluğu getirilmesi ve gümrük tarifeleri üzerinde düzenleme yetkisinin sınırlandırılması (yani, kapitülasyonlar) sonucu, Osmanlı İmparatorluğunun kendi kaynaklarını serbestçe tahsis edebilmesi (bütçe hakkını kullanabilmesi), görülmektedir ki, çok açık bir biçimde kısıtlanmıştır.
• Düyun-u Umumiye İdaresi yönetim kurulu üyelerinin aynı zamanda Osmanlı İmparatorluğu’nda iş yapan belli başlı yabancı demiryolu şirketlerinde de yönetim kurulu üyesi olmaları, bu İdarenin çapraz bir ilişkiler ağı içinde olmasına ve bu suretle emperyalist çıkarların baskı aracı olma işlevini artırmasına yol açmıştır. Bu çarpık yapının gözlemlenen bir çok karar ve olaylarda ve işlemlerde büyük çıkar ilişkilerine ve son derece taraflı bir yönetim anlayışına yol açtığını görüyoruz.
• Demiryolları, limanlar, sigorta şirketleri, maden işletmeleri ve telefon, posta ve elektrik servislerinde çalışan yetkili memurları vasıtası ile yabancı ülkeler için her türlü bilgi ve istihbarata da ulaşabilen bu İdareyi tarihçiler ikinci bir Maliye Bakanlığı olarak dünyada benzeri az görülebilecek bir uygulama biçiminde nitelendirmektedirler.
• Osmanlı Devleti’nin ekonomik ve mali kaynaklarını geniş ölçüde denetim altına alan İdare, gerek gördüğünde haciz yoluyla tahsilat yapabiliyordu. Zira, bağımsız devlet olmanın belki de en önemli unsuru olan vergileme hakkı Devletin elinden alınmıştı. Bu konuda şu örnek çok yaralayıcıdır: 1907 yılında ad valorem (malın değeri üzerinden oransal alınan) gümrük resmi nispetinin, Osmanlı Hükumetinin talebi üzerine, % 8’den % 11’e çıkarılmasına rıza gösteren batılı (Fransa, Almanya, Avusturya, İngiltere, İtalya ve Rusya gibi) büyük güçler, bu suretle sağlanacak hasılatın % 25’inin Düyun-u Umumiye İdaresine verilmesini, kalan kısmının da üç Rumeli İlinin (Selanik, Manastır ve Kosova) reform projelerinde kullanılmasını Osmanlı Hükumeti’ne adeta dikte ettirmişler, böylece, belli gelirlerin tahsisi dışında, tüm ülkeye yaygın bir gelirin bile kullanımını koşula bağlayarak, Osmanlı Devleti’nin mali egemenliğinin ve dolayısıyla siyasi bağımsızlığının kalmadığının açık bir kanıtını göstermişlerdir.
• Düyun-u Umumiye İdaresi batılı zengin ülkelerin Osmanlı Devletinde yaptıkları yüksek kazançlı yatırımların ve verdikleri ağır koşullu borçların onlar bakımından bir bakıma en büyük güvencesi olma yanında, kapitülasyonların da daha etkili ve daha garantili bir devamı gibi idi.
• Bir çarpıcı ama kabul edilemez durum da şudur. 1903 tarihli Kararname ile faiz oranını artırarak alacaklılara daha yüksek gelir sağlanmasını temin için kaynağı Osmanlı vergi gelirleri olan bir Yedek Fon oluşturulması öngörülmüş, İdare bu Fonda biriken gelirleri, Osmanlı Devleti’nin talebini reddettiği halde, Osmanlı Devleti’nin savaş halinde olduğu devletlerden (örneğin, İtalya ile yapılan Trablusgarp Savaşı sırasında bu ülkeden) tahvil alabilme cüretinde bulunmuştur.
• Çok dikkate değerdir ki, örneğin, 1912 yılında Osmanlı Maliye İdaresinde çalışan personel sayısı 5.472 olduğu halde, Düyun-u Umumiye İdaresi’nde, 5.653’ü devamlı, 3.253’ü geçici olmak üzere, toplam 8.931 kişi çalışmakta idi; sömürgeci bir yaklaşımla, merkezdeki üst yönetim ve denetim işlevlerinin yabancı kökenli memurlarla, taşra servis hizmetlerinin ise yerli memurlarla yürütüldüğü maliye hizmetlerinin en az üçte ikilik kısmı borç idaresinin görev ve yetkisi içine girmişti. İdarenin memurlarına düzenli bir biçimde ödenen tatminkar aylık ve ücretler yanında, Osmanlı maliye memurlarının düzensiz biçimde ödenebilen gelir düzeyleri üstelik de çok geride bulunuyordu.

İleride tekrar değinileceği üzere, 1 Aralık 1928 tarihli ve 1367 sayılı Kanunla onaylanmış olan 13.6.1928 Tarihli Paris Sözleşmesi ile eski “Düyun-u Umumiye-i Osmaniye Meclisi İdaresi” kaldırılmış, onun yerine merkezleri, Türkiye dışında, Pariste olmak üzere biri, birer İngiliz, Fransız, İtalyan, Türk ve Osmanlı Bankası temsilcisinden oluşan “Birleştirilmiş Borçlar (Düyun-u Muvahhede) Meclisi” (“Borçlar Meclisi“), diğeri ise, 3 Fransız, 2 Alman ve 1 Belçika temsilcisinden oluşan, “İkramiyeli Türk tahvilleri hariç, Eski Osmanlı İmparatorluğu’nun Taksime Uğrayan Düyun-u Umumiyesi Borçlanmalarının Kupon Sahipleri Meclisi (Hamiller Meclisi)” kurulmuştur. Osmanlıdan devren gelen borçlar için karşılık gösterilen gelirlerin idaresi de tamamen Türkiye Cumhuriyeti’ne bırakılmış ve bunların kontrolünün “Düyun-u Umumiye İdaresi“nin yerine geçen söz konusu Osmanlı Devleti’nin Taksime Uğrayan Düyun-u Umumiyesi’nin Meclisi (“Borçlar Meclisi“) tarafından atanacak bir müfettiş tarafından yapılması öngörülmüştür.

Böylece, hukuken 24 Temmuz 1923 Lozan Anlaşması’yla kaldırılmış olan Muharrem Kararnamesi ve onun ürünü olan Düyun-u Umumiye İdaresi, başından beri Türkiye maliyesinin bağımsızlığına gölge düşüren konumunu tamamen kaybederek, fiilen son bulmuştur.